Estado y gobierno: La disminución
Ma. Amparo Casar
“[…] esta es la corriente que odia o desprecia las instituciones
existentes y cree que su mero derrocamiento resultará en un
bien o, al menos, que derrocarlas es la condición preliminar
para obtener un gran beneficio”.
John Maynard Keynes, Essays in Persuasion
Las instituciones son el patrimonio de la democracia. Las democracias, así como las libertades y derechos que conllevan, funcionan gracias a sus instituciones. Sin ellas el gobernante impone su voluntad y el ciudadano queda a la deriva. Disminuir las instituciones es disminuir la democracia. Es lo que está sucediendo en México.
Las instituciones son el conjunto de reglas formales e informales que estructuran el papel de las autoridades en la vida pública. Juegan un doble papel: dan certeza y modelan el comportamiento de gobernantes y gobernados.
A diferencia de los gobiernos que van y vienen, las instituciones permanecen.
La biografía institucional del México moderno tiene dos etapas. En la primera se concentró el poder en el Ejecutivo gracias a la fusión entre Estado, gobierno y partido hegemónico que dio paso al abuso de las prerrogativas del presidente.
Los cambios institucionales de los últimos 40 años tienen un patrón muy claro: acotar la concentración del poder del presidente. Algo por lo que siempre luchó la izquierda.
Ilustración: Víctor Solís
El nuevo gobierno de México no coincide con este diagnóstico. Según su visión, buena parte de las instituciones de la transición fueron creadas por, y trabajan para, un proyecto “neoliberal”, como la Comisión Federal de Competencia (Cofece), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH).
Según el presidente López Obrador, los funcionarios que trabajan en estas instituciones responden a cuotas partidarias o al proyecto conservador que les dio vida, como en el Instituto Nacional Electoral (INE) o el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE). Tampoco hace falta poner estas instituciones en manos de profesionales o expertos, pues gobernar no requiere “de mayor ciencia sino de sentido común”, como en el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED), el Foro Consultivo Científico y Tecnológico, o la Comisión Federal de Electricidad (CFE).
Las instituciones autónomas le parecen muy caras y los sueldos que reciben sus funcionarios inmorales, particularmente los de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Otras no sirven para nada, como el Instituto Nacional de Acceso a la Información (INAI), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el Instituto Nacional del Emprendedor (Inadem), ProMéxico, Fomento Turístico y, en general, “las llamadas organizaciones de la sociedad civil”.
Según el nuevo gobierno, algunas instituciones son corruptas y están maleadas, como la Policía Federal; promueven valores y proyectos elitistas, como el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) o el Fondo de Cultura Económica (FCE); o se erigen en obstáculos para los proyectos del gobierno, como el Poder Judicial o la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH).
De esta visión se derivan las decisiones que va tomando a paso veloz el nuevo gobierno: desaparecer algunas de estas instituciones, desmantelar otras, y darles una nueva vocación o sólo una nueva imagen o nombre a las demás. La justificación es que una gran transformación, un “verdadero cambio de régimen”, requiere de una revolución pacífica que acabe con el andamiaje que sostuvo al viejo sistema.
El nuevo gobierno ha desaparecido más de 10 instituciones y ha encontrado tres formas de anular o debilitar lo que él llama el “andamiaje neoliberal”.
Las normas. Según las propias palabras del presidente, el neoliberalismo está “muerto y desterrado” y él hará las reformas necesarias para que nunca regrese. No es claro lo que esto significa, pero entre las reformas impulsadas se incluyen las iniciativas para la revocación de mandato, la evaluación de la educación y de los programas sociales por el propio gobierno, las consultas populares para la toma de decisiones, la desaparición de organizaciones sociales como intermediarias para la entrega de programas sociales o el control en la presidencia del gasto federal destinado a los estados. A ello se agrega el uso de circulares, reglamentos o memoranda cuando no se logra pasar una iniciativa en el Congreso.
El presupuesto. A los órganos de autonomía constitucional se les redujo, en promedio, 21% de sus recursos, salvo el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) que obtuvo una partida extraordinaria para comenzar los trabajos de levantamiento del censo 2020. Las instituciones de procuración y administración de justicia tuvieron una baja presupuestal de 20%. Parte de la reducción correspondió a salarios y prestaciones, lo que ha provocado que expertos y funcionarios de carrera busquen mejores opciones en el sector privado o en el extranjero. Después de la reducción presupuestal, a lo largo del año muchas instituciones han sido castigadas con recortes unilaterales —sin pasar por el Congreso— como la negativa a transferir recursos al Foro Consultivo Científico y Tecnológico o el recorte al Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad (Conadis).
Los recursos humanos. Entre las opciones que los gobernantes tienen para armar un equipo de gobierno —gabinete de coalición, técnico, partidista, aliancista— López Obrador ha optado por los dos últimos. Los puestos son para quienes muestran lealtad partidista o para premiar a los miembros del movimiento político leal al presidente. No necesita un gobierno de coalición porque tiene la mayoría. No está interesado en un gobierno de expertos porque confía en el voluntarismo, en sus datos y en su convicción de que quienes tienen expertise pero no se someten a su proyecto deben abandonar su gobierno, como el recientemente separado secretario de Hacienda, Carlos Urzúa.
Quizá la muestra más clara de esta opción por los fieles sean las propuestas que hizo al Senado para la Comisión Reguladora de Energía, algunos de cuyos candidatos exhibieron públicamente un desconocimiento absoluto en la materia. Lo mismo ha sucedido con nombramientos en Pemex, CFE o Conacyt. La excepción a este patrón ha sido el Banco de México, cuyo presupuesto se ha mantenido, y cuyos dos nuevos integrantes tienen las credenciales para ocupar el cargo.
En los países con democracias desarrolladas existe lo que se llama gobierno permanente. Está constituido por el servicio civil de carrera que es el que permite a los gobiernos seguir funcionando con relativa normalidad y eficiencia cuando cambian las cabezas. Este “gobierno permanente” está siendo desmantelado en México poco a poco.
La visión y las decisiones del nuevo gobierno parecen estar inaugurando una tercera época institucional que, paradójicamente, busca volver a la primera, es decir, al propósito de un gobierno unitario, sustentado en un partido hegemónico, que inhibe los pesos y contrapesos propios de la separación de poderes, lo que antes llamábamos hiperpresidencialismo, y que inhibe también la distribución de competencias constitucionales, para restablecer lo que antes llamábamos hipercentralismo. Todo esto acompañado de una ciudadanía de baja intensidad que ahora se llama “pueblo” y un clientelismo dirigido a ampliar el apoyo electoral.
Nadie niega el derecho de un presidente que ganó legítimamente en las urnas a reorientar o modificar las políticas públicas y cumplir su oferta de gobierno. Pero hay formas y formas de hacerlo. En los Estados modernos y democráticos se cuenta con normas y procedimientos claros: diagnósticos basados en evidencia, cálculo de consecuencias, análisis de alternativas, deliberación pública y, sobre todo, estricto apego a derecho.
Nada de esto puede hacerse cuando la academia, los especialistas, los colegios de profesionistas y la prensa son descalificados o, incluso, fustigados. Cuando los diferendos con el Poder Judicial se traducen en insultos a los jueces y se acusa a la Corte de querer suplantar al Poder Legislativo. Cuando las diferencias con los órganos autónomos llevan a su reprobación y descrédito.
En todo sistema político debe haber espacio para la transformación institucional. México la requiere porque algunas de sus instituciones son todavía débiles, presas de la corrupción, caras e incluso ineficaces. Para lo que no debe haber espacio es para ejercer el poder de manera discrecional, sin límites legales e institucionales.
La transformación de instituciones en una democracia tiene reglas mínimas. La primera es que los poderes o instituciones deben ceñirse a su esfera de competencia y no invadir las funciones o las decisiones de las otras. La segunda es que se respeten los contrapesos y, en caso de diferendos, las decisiones sean controvertidas a través de los recursos que la propia ley dispone para ello. La tercera es que las instituciones cuenten con los recursos humanos y materiales para que puedan funcionar. La cuarta, no avasallar por la vía de los hechos a los adversarios en razón de la máxima del evangelista: “el que no está conmigo, está contra mí, y el que no recoge conmigo desparrama”.
La legitimidad democrática da para muchas cosas mas no para ejercer el poder al gusto del gobernante en turno ni para socavar las instituciones centrales que definen el ejercicio del poder, establecen los contrapesos y obligan a la rendición de cuentas.
La UNESCO confiere a algunos sitios del planeta el título de Patrimonio de la Humanidad porque su protección y su conservación están en el interés de la comunidad internacional y deben preservarse para las futuras generaciones. La protección y la conservación de ciertas instituciones debería considerarse como patrimonio público de cualquier generación empeñada en conservar y heredar su democracia.
Ma. Amparo Casar
Investigadora del CIDE, analista político y presidente ejecutivo de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.
